Skip to main content
SearchLoginLogin or Signup

Beauftragte für die Informationsfreiheit

In diesem Beitrag geht es um den*die Bundesbeauftragte*n für die Informationsfreiheit. In den Fokus gerückt werden das Amt, der Aufbau der Behörde, das Recht, den*die Bundesbeauftragte*n anzurufen.

Published onJun 14, 2023
Beauftragte für die Informationsfreiheit
·

Alle hier zitierten Quellen finden sich in der digitalen Literaturdatenbank. Die digitale Version dieses Kapitels ist kommentierbar, kann automatisch zitiert und in vielen Formaten heruntergeladen werden. Eine Anleitung findet sich hier.


In diesem Kapitel wird der Aufbau der Vorschrift nachgezeichnet (A.) und die Rechtsstellung des*der Bundesbeauftragten (B.I.) sowie der Aufbau der Behörde (B.I.) dargestellt. Jede*r, der*die sein*ihr Recht auf Informationsfreiheit verletzt sieht, kann den*die Bundesbeauftragte anrufen (C.). Einige Bestimmungen zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz gelten auch für den*die Bundesbeauftragte*n für die Informationsfreiheit (D.).

A. Allgemeines

Die Vorschriften zum Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit finden sich ausgehend von § 12 IFG wegen der Personenidentität mit dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz in den §§ 8-17 BDSG. § 12 IFG findet seit 2021 ebenfalls Anwendung für den Zugang zu Umweltinformationen nach § 7a UIG.1 Der*die Bundesbeauftragte dient dazu, den Paradigmenwechsel hin zu einem offen agierenden Staat institutionell abzusichern. Laut der Gesetzesbegründung zeigen Erfahrungen im Ausland und in den Ländern, die bereits über Informationsfreiheitsgesetze verfügten, dass ein*e Beauftragte*r bürgernah Informationsfreiheit und Datenschutz in Ausgleich bringen kann.2

Die Personenidentität von Bundesbeauftragter*n für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wurde von Beginn an kontrovers diskutiert,3 mittlerweile wird sie als überwiegend positiv bewertet.4 Auch ein neuer Entwurf eines Bundestransparenzgesetzes sieht keine Trennung der Ämter vor.5

I. Aufbau der Vorschrift

Die Vorschrift zum Bundesbeauftragten ist kontraintuitiv aufgebaut. Abs. 1 regelt das Anrufungsrecht, das jedem*r zusteht, der*die sein*ihr Recht auf Informationszugang nach diesem Gesetz als verletzt ansieht. Erst Abs. 2 trifft Aussagen zum Aufbau der Behörde. Hiernach werden die Aufgaben des Bundesbeauftragten für Informationsfreiheit vom Bundesbeauftragten für Datenschutz wahrgenommen. In Abs. 3 findet sich eine statische Verweisung auf eine Reihe von Rechten des Bundesbeauftragten für Datenschutz, die auch der*dem Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit zustehen. Die Reihenfolge der Abs. 1 und 2 wurde im Gesetzgebungsverfahren bewusst geändert, um die Bedeutung des Anrufungsrechts zu betonen.6

II. Sprachliche Gleichheit von Behörde und Behördenleitung

Die Bezeichnung des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit meint entgegen ihrem Wortlaut sowohl die Person des Bundesbeauftragten, als auch die Behörde als solche: Der*die Leiter*in der Behörde und die Behörde selbst führen – sprachlich sehr ungeschickt – die gleiche Bezeichnung. Auffällig ist, dass die Regelung noch immer nicht geschlechtsneutral formuliert ist7.

B. Rechtstellung der*des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit, Aufbau der Behörde (Abs. 2)

I. Rechtsstellung des*der Bundesbeauftragten

Der*die Beauftragte für Informationsfreiheit wurde mit Einführung des IFG im Jahre 2005 erstmalig geschaffen8. Er*Sie dient dazu, bürgernah Informationsfreiheit und Datenschutz in Ausgleich zu bringen9. Da seine*ihre Aufgaben durch den Bundesbeauftragten für den Datenschutz wahrgenommen werden, richtet sich seine*ihre Wahl und Ernennung nach § 11 Abs. 1 BDSG. Der Deutsche Bundestag wählt auf Vorschlag der Bundesregierung die oder den Bundesbeauftragten ohne Aussprache mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder. Der*die Bundespräsident*in ernennt den*die Gewählte*n. Neben der erforderlichen Qualifikation, Erfahrung und Sachkunde insbesondere im Bereich des Schutzes personenbezogener Daten muss der*die Beauftragte über durch einschlägige Berufserfahrung erworbene Kenntnisse des Datenschutzrechts verfügen, die Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst haben und das 35. Lebensjahr vollendet haben. Eine spezifische Qualifikation in Hinblick auf die Informationsfreiheit ist nicht erforderlich (§ 11 Abs. 1 BDSG).

Die*der Bundesbeauftragte steht nach Maßgabe des BDSG zum Bund in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis (§ 12 Abs. 1 BDSG). Er*sie handelt bei der Erfüllung ihrer*seiner Aufgaben und bei der Ausübung ihrer*seiner Befugnisse völlig unabhängig. Sie*Er unterliegt weder direkter noch indirekter Beeinflussung von außen und ersucht weder um Weisung noch nimmt er*sie Weisungen entgegen (§ 10 Abs. 1 BDSG). Europarechtlich wird durch Art. 52 Abs. 1 DSGVO sogar eine „völlige Unabhängigkeit“ verlangt. Er*Sie und seinen*ihren Mitarbeitenden steht ein Zeugnisverweigerungsrecht nach § 13 Abs. 3 BDSG zu. Weitere Rechte und Pflichten finden sich in § 13 BDSG, so das Verbot, andere Tätigkeiten während seiner*ihrer Amtszeit auszuüben (Abs. 1), die Unterrichtungspflicht an den*die Präsident*in des Bundestags über Geschenke (Abs. 2) und Verschwiegenheitspflichten (Abs. 4).

Die Stellung des*der Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit unterscheidet sich von den anderen als Beauftragte bezeichneten Personen, bspw. den Beauftragten der Bundesregierung oder des Parlaments (bspw. Wehrbeauftragte, Beauftragte gegen Antisemitismus etc.). Seine*Ihre Aufgaben sind klar gesetzlich ausgestaltet und nicht politisch durch den jeweiligen Auftraggeber Bundesregierung oder Parlament vorgegeben. Eine Fach-, Dienst- oder Rechtsaufsicht besteht nicht10. Damit unterscheiden sich die Tätigkeiten, Befugnisse und die Rechtsstellung der Personen und Behörden, die als Beauftragte bezeichnet werden.

Faktisch wird die personelle Aufstellung sowohl der Bundesbehörde als auch der Landesbehörden kritisiert. Eine Anfrage aus dem Jahr 2022 ergab, dass der Bund, Hessen und Nordrhein-Westfalen weniger als drei Personalstunden im Jahr pro 10.000 Einwohner*innen zur Verfügung stellen, während Spitzenreiter Bremen auf 20 Stunden kommt11.

II. Aufbau der Behörde

Es handelt sich bei dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit um eine oberste Bundesbehörde (§ 8 Abs. 1 BDSG), die gleichberechtigt neben den Bundesministerien besteht12. Innerhalb der Behörde findet sich das Referat für die Informationsfreiheit auf einer Ebene mit dem Leitenden Beamten.13

C. Anrufung des*der Beauftragten für die Informationsfreiheit (Abs. 1)

Nach § 12 Abs. 1 IFG kann jeder den*die Bundesbeauftragte*n für Informationsfreiheit anrufen, wenn er*sie sein Recht auf Informationszugang nach diesem Gesetz als verletzt ansieht. Das Anrufungsrecht entspricht dem nach § 21 BDSG14. Es gilt auch im Hinblick auf Umweltinformationen nach § 7a UIG. Die Anrufung des*der Bundesbeauftragten dient der außergerichtlichen Streitschlichtung, ist aber keine Voraussetzung für eine Klage nach § 9 Abs. 4 IFG. Vielmehr kann der*die Bundesbeauftragte ausweislich der Gesetzesbegründung anstelle oder zusätzlich zu einer gerichtlichen Klage durch jeden, also Antragsteller*in oder Dritte, angerufen werden.15

Die Vorschrift verleiht natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts16 ein subjektives Recht auf Anrufung der*des Bundesbeauftragten.17 Hierfür ist eine Beschwer erforderlich, es muss also wie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Rechtsverletzung behauptet werden.18 . Weitere Anforderungen zu Form, Frist, Inhalt und Begründung der Anrufung stellt § 12 IFG nicht. Die Anrufung des*der Beauftragten ist zudem kostenfrei.

Die Anrufung des*der Bundesbeauftragten hemmt oder unterbricht Fristen im Widerspruchs- und Klageverfahren nicht. In der Praxis kann ein Tätigwerden des*der Bundesbeauftragten daher oft nicht abgewartet werden. Im einem Reformvorschlag eines Bundestransparenzgesetzes wird hier eine Unterbrechung der Frist bis zum Abschluss des durch den*die Bundesbeauftragte*n durchgeführten Vermittlungsverfahrens vorgesehen.19 Eine solche Hemmung würde die Position des Bundesbeauftragten und die Wirkung der ihm zur Verfügung stehenden Mittel erheblich stärken.

Im Berichtszeitraum des Tätigkeitsberichts des*der Bundesbeauftragten 2021 wurde dieser 336 Mal nach § 12 Abs. 1 angerufen.20 Von insgesamt 225081 Anfragen über FragDenStaat wurde in 7342 Fällen eine Vermittlung durch den*die Bundesbeauftragte gestartet.21 Dies entspricht einem Prozentsatz von 3,26 % der insgesamt getätigten Anfragen. Möglicherweise ist diese eher geringe Prozentzahl unter anderem auf die eher begrenzten rechtlichen Möglichkeiten des*r Bundesbeauftragten zurückzuführen.

D. Weitere Bestimmungen (Abs. 3)

Einige Bestimmungen zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz gelten auch für den*die Bundesbeauftragte*n für die Informationsfreiheit (Abs. 3). Diese ergeben sich aufgrund der starren Verweisungstechnik des Abs. 3 auf das BDSG in der am 24.5.2018 geltenden Fassung aus außer Kraft getretenen Vorschriften. Dabei gehen die Untersuchungs-, Abhilfe-, Genehmigungs- und Beratungsbefugnisse des*der Bundesbeauftragten im Bereich des Datenschutzes gemäß Art. 58 DSGVO deutlich weiter als im Bereich der Informationsfreiheit. Im Bereich des Datenschutzes sind nach Art. 58 Abs. 2 DSGVO als Abhilfebefugnisse Warnungen, Verwarnungen, Anweisungen, Beschränkungen, Verbote, Anordnungen, Widerrufe, Verhängung von Bußgeldern und Aussetzungen der Übermittlung vorgesehen.22 Nur die Warnungen und Verwarnungen erfolgen nicht durch Verwaltungsakt. Im Bereich der Informationsfreiheit ist der Tätigkeitsbereich auf Kontrollaufgaben, Beanstandungen und weitere Aufgaben beschränkt, die jeweils keine Verwaltungsaktqualität haben (dazu s.u.).

I. Kontrollaufgaben, Beanstandungen und weitere Aufgaben

Die entsprechend geltenden Vorschriften sind solche zu Kontrollaufgaben des Bundesbeauftragten für den Datenschutz (§ 24 Abs. 1 und 3 bis 5), zu Beanstandungen (§ 25 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 4, S. 2 und Abs. 2 und 3) sowie zu weiteren Aufgaben gemäß § 26 Abs. 1 bis 3 BDSG in der am 24.5.2018 geltenden Fassung.

1. Kontrollaufgaben

Aus Abs. 3 i. V. m. § 24 Abs. 1 BDSG a.F. ergibt sich, dass der*die Bundesbeauftragte bei den öffentlichen Stellen des Bundes die Einhaltung der Vorschriften des IFG kontrolliert. Die Kontrolle wird anlassunabhängig ermöglicht.23 Die Bundesgerichte unterliegen dabei nach § 24 Abs. 3 BDSG a.F. der Kontrolle nur, soweit sie in Verwaltungsangelegenheiten tätig werden. Nach § 24 Abs. 4 BDSG a.F. sind die öffentlichen Stellen des Bundes verpflichtet, den*die Bundesbeauftragten oder seine*ihre Beauftragten bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Ihnen ist dabei insbesondere Auskunft zu ihren Fragen sowie Einsicht in alle Unterlagen, insbesondere in die gespeicherten Daten und Datenverarbeitungsprogramme, zu gewähren, die in Zusammenhang mit der Kontrolle nach Abs. 1 stehen (Nr. 1) und jederzeit Zutritt in alle Diensträume zu gewähren (Nr. 2).

Höhere Anforderungen nach § 24 Abs. 4 S. 3 BDSG a.F. gelten für die Kontrolle der Verfassungsschutzbehörden, des Bundesnachrichtendienstes, des Militärischen Abschirmdienstes und, soweit die Sicherheit des Bundes berührt wird, anderen Behörden des Bundesministeriums der Verteidigung (§ 19 Abs. 3 BDSG a.F.) und der Staatsanwaltschaft sowie der Polizei und der öffentlichen Stellen der Finanzverwaltung, soweit sie personenbezogene Daten in Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben im Anwendungsbereich der Abgabenordnung zur Überwachung und Prüfung speichern (§ 6 Abs. 2 BDSG a.F.). Diese können nur durch den*die Bundesbeauftragte selbst oder von ihm*ihr schriftlich besonders Beauftragten kontrolliert werden.

Nach § 24 Abs. 5 BDSG a.F. teilt der*die Bundesbeauftragte das Ergebnis seiner*ihrer Kontrolle den öffentlichen Stellen mit und kann dies mit Vorschlägen zur Verbesserung oder Beseitigung der festgestellten Mängel verbinden.

2. Beanstandungen

Nach § 25 Abs. 1 S. 1 BDSG a.F. beanstandet der*die Bundesbeauftragte Mängel, wenn er*sie diese feststellt, bei der Bundesbehörde gegenüber der zuständigen obersten Bundesbehörde (Nr. 1) und bei den bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie bei Vereinigungen solcher Körperschaften, Anstalten und Stiftungen gegenüber dem Vorstand oder dem sonst vertretungsberechtigten Organ (Nr. 4) und unterrichtet gleichzeitig die zuständige Aufsichtsbehörde (S. 2). Er*sie fordert zudem zur Stellungnahme innerhalb einer bestimmten Frist auf. Es handelt sich bei der Beanstandung um die stärkste Rügemöglichkeit des*der Bundesbeauftragten, mangels Regelungsgehalt jedoch nicht um einen Verwaltungsakt.24 Wirksam ist die Beanstandung aufgrund ihrer negativen Öffentlichkeitswirkung, sodass gegen eine Beanstandung auch kein Rechtsmittel möglich ist.25 Beanstandungen sind vergleichbar mit den Verwarnungen im Sinne des Art. 58 Abs. 2 lit. B) DSGVO26. Nach § 25 Abs. 2 BDSG a.F. kann der*die Bundesbeauftragte jedoch von einer Beanstandung absehen oder auf eine Stellungnahme der betroffenen Stelle verzichten, insbesondere wenn es sich um unerhebliche oder inzwischen beseitigte Mängel handelt. § 25 Abs. 3 BDSG a.F. legt fest, dass die Stellungnahme eine Darstellung der Maßnahmen enthalten soll, die aufgrund der Beanstandung getroffen worden sind. Die Stellungnahme muss auch der zuständigen Aufsichtsbehörde gemäß Nr. 4 zugeleitet werden.

Im Jahr 2021 kam es zu keiner Beanstandung nach dem IFG.27

3. Weitere Aufgaben

§ 26 Abs. 1 bis 3 BDSG a.F. legen weitere Aufgaben des*der Bundesbeauftragten fest. So muss diese*r alle zwei Jahre dem Deutschen Bundestag einen Tätigkeitsbericht erstatten28 und über wesentliche Entwicklungen berichten (Abs. 1). Der Bericht dient dazu, öffentliche Teilnahme zu erzeugen. Der*die Beauftragte kann im Bericht auf eigene Erfolge und Themen hinweisen, dem Gesetzgeber Vorschläge zur Verbesserung der Rechtslage unterbreiten und auf aus seiner Sicht rechtswidriges Verwaltungshandeln hinweisen.29 Seit dem Jahr 2020 wird kein eigenständiger Tätigkeitsbericht für die Informationsfreiheit, sondern ein gemeinsamer für den Datenschutz und die Informationsfreiheit veröffentlicht.

Auf Anordnung des Deutschen Bundestages hat der*die Beauftragte zudem Gutachten zu erstellen und Berichte zu erstatten. Er*Sie geht Hinweisen des Deutschen Bundestages, des Petitionsausschusses, des Innenausschusses oder der Bundesregierung bei den öffentlichen Stellen des Bundes nach und kann sich jederzeit an den Deutschen Bundestag wenden (Abs. 2). Zudem kann der*die Bundesbeauftragte Empfehlungen zur Verbesserung der Informationsfreiheit geben und in Fragen der Informationsfreiheit beraten, wobei einzelne Stellen zu unterrichten sind, wenn die Empfehlung oder Beratung die nicht betrifft (Abs. 3).

II. Starre Verweisungstechnik

Es handelt sich bei der Regelung in Abs. 3 um eine starre Verweisung auf einen außer Kraft getretenen Normtext. Diese Verweisung wurde eingeführt, nachdem das alte Bundesdatenschutzgesetz mit Einführung der DSGVO ab dem 25.5.2018 umfassend geändert wurde30. Der Aufgabenkatalog des*der Bundesbeauftragten sollte sich jedoch nicht ändern. Die Rechtsanwendung wird durch diese starre Verweisungstechnik erschwert. Die außer Kraft getretenen Vorschriften sind schwerer aufzufinden und werden auch nicht mehr im allgemeinen juristischen Diskurs diskutiert und kommentiert. Vielmehr muss auf alte Literatur zurückgegriffen werden. Angemessen wäre es, die so in Bezug genommenen Aufgaben direkt im IFG zu verankern.31

E. Vorschriften in den Landesgesetzen

Mittlerweile sind alle Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit, teilweise dem Beispiel des BfDI folgend, bei den jeweiligen Landesdatenschutzbeauftragten verortet. In folgenden Vorschriften finden sich die Regelungen für die Landesbeauftragten für Informationsfreiheit, manche unter anderer Bezeichnung: § 12 Landesinformationsfreiheitsgesetz Baden-Württemberg, § 18 Berliner Informationsfreiheitsgesetz, § 11 Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburg,32 § 13 Bremer Informationsfreiheitsgesetz, § 14 Hamburgisches Transparenzgesetz, § 89 Hessisches Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz, § 14 Informationsfreiheitsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 13 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 19 Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz, § 4 Saarländisches Informationsfreiheitsgesetz, § 12 Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt, § 14 Informationszugangsgesetz für das Land Schleswig-Holstein und §§ 17 ff. Thüringer Transparenzgesetz. Die Länder Bayern, Niedersachsen und Sachsen haben keine Informationsfreiheitsgesetze.

Anders als auf Bundesebene wurde in den jeweiligen Landesgesetzen auf geschlechtergerechte Sprache geachtet. Die Vorschriften unterscheiden sich in ihrem Detailgrad und verzichten auf statische Verweisungen in außer-Kraft getretene Gesetze. Ähnlich dem*der Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit haben der*die Landesbeauftragten Informations-, Beratungs- und Berichtspflichten und dienen als Anlauf- und Beschwerdestellen.

In den Landesgesetzen sind einige Besonderheiten hervorzuheben: Bei den Landebeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit in Rheinland-Pfalz und Thüringen wird ein Beirat aus Vertreterinnen und Vertretern verschiedener gesellschaftlicher Gruppen und staatlicher Akteure eingerichtet, die die Landesbeauftragten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unterstützten (§ 19 Abs. 8 LTransG RP, § 20 ThürTG). Dem*der Hamburgische Beauftragte*n für Datenschutz und Informationsfreiheit wurde in § 14 Abs. 6 HH TG ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, das nicht fristgerechte Beheben von von ihm*ihr beanstandeten Mängeln gerichtlich feststellen zu lassen. In einer Evaluation des Landesbeauftragen BW aus 202133 wird anschließend an die Rechtsprechung des VGH BW34 eine solche Erweiterung des Beanstandungsrechts auch für den *die Landesbeauftragte*n BW gefordert. Der*die Landesbeauftragte*r für Informationsfreiheit in Bremen fordert, den*die Landesbeauftragte*n zur*m Vertreter*in des öffentlichen Interesses in verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in denen Informationszugangsersuchen Gegenstand des Verfahrens sind, zu bestellen.35

Die Landesbeauftragten haben jeweils Internetauftritte, auf denen Informationen zur Antragstellung bereitgestellt werden (positiv hervorzuheben: Baden-Württemberg).

Der*die Bundesbeauftragte und die Informationsfreiheitsbeauftragten der Länder gehören der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten an, die zweimal jährlich stattfindet und Entschließungen und Handlungsempfehlungen zu aktuellen Themen der Informationsfreiheit fasst. Diese wird vorbereitend vom Arbeitskreis Informationsfreiheit unterstützt. Die Sitzungen beider Gremien sind öffentlich.36 Die 40. Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten 2021 stellte insbesondere die Forderung auf, dass zukünftig alle öffentlichen Stellen Beauftragte für die Informationsfreiheit (ähnlich den Datenschutzbeauftragten) einführen sollten, um Transparenz zu fördern.

Kurzfassung/Abstract

In diesem Beitrag geht es um den*die Bundesbeauftragte*n für die Informationsfreiheit. In den Fous gerückt werden das Amt, der Aufbau der Behörde, das Recht, den*die Bundesbeauftragte*n anzurufen und die parallel anzuwendenden Vorschriften für den*die Bundesbeauftragte*n für den Datenschutz.

This article is about the federal commissioner for freedom of information. It focuses on the office, the structure of the authority, the right to appeal to the federal commissioner and the parallel applicable regulations for the federal commissioner of data protection.

Keywords

Für Bundesbeauftragte, Bundesbeauftragter, Informationsfreiheit, Anrufung, Behörde, Kontrollaufgaben, Beanstandungen, Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten, Bericht, Rechtsverletzung, Beschwer, federal commissioner, appeal, authority, control tasks, complaints, conference of freedom of information commissioners, report, violation of law, complaint

Autorin

Dr. Katharina Goldberg, ORCID-ID: 0009-0004-8427-9404, Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg, Holstenhofweg 85, 22043 Hamburg, [email protected].

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?
Read Next